Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum „Landesgesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG)“, Drucksache 17/10082
Unsere Position in Kürze:
1. Rheinland-Pfalz ist ein Urlaubsland, für das der private Ferienwohnungsmarkt von großer Bedeutung ist
2. Zweckentfremdungsverbote müssen sinn- und maßvoll sein
3. Die verfassungsmäßig garantierten Rechte auf Eigentum, freie Berufswahl und Unverletzlichkeit der Wohnung müssen gewahrt bleiben
4. Umfassender Bestandschutz ist ein positives Signal
5. Zweitwohnungen von der Zweckentfremdung ausnehmen
6. Keine restriktiven Tagesobergrenzen
7. Keine Ausweitung der Auskunftspflicht von Anbietern
8. Einfaches, bürgerfreundliches Online-Genehmigungsverfahren
Zweckentfremdungsverbote müssen sinn- und maßvoll sein – Eigentumsrechte müssen gewahrt bleiben
Der regional wachsende Mangel an Wohnraum resultiert vor allem aus dem starken Zuzug in attraktive Städte und Regionen, dem häufig eine nicht ausreichende Bautätigkeit entgegensteht. Dass ausreichend bezahlbarer Wohnraum zur Verfügung stehen muss, steht außer Frage.Anderseits darf das in Art. 14 Grundgesetz garantierte Eigentumsrecht nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden. Ein Zweckentfremdungsverbot stellt in der Regel einen weitreichenden Eingriff in dieses Eigentumsrecht dar. Eine solche Maßnahme sollte deshalb nur dann ergriffen werden, wenn ein gravierender Wohnungsmangel an bezahlbarem Wohnraum besteht und die Zweckentfremdung von Wohnraum maßgeblich zu diesem Zustand beiträgt. Ob dies der Fall ist, sollte faktenbasiert ermittelt und regelmäßig in angemessenen Abständen überprüft werden.
Insofern begrüßen wir es, dass der Gesetzentwurf eine vorherige Prüfung der Situation auf dem jeweiligen Wohnungsmarkt vorsieht und dass die Geltungsdauer der Satzung auf fünf Jahre beschränkt ist, wonach eine Neuevaluierung stattfinden muss. Wir halten es darüber hinaus für sinnvoll, regelmäßig zu überprüfen, ob eine Zweckentfremdungssatzung signifikant zur Behebung des Missstandes beiträgt. Bei einer unzureichenden Wirksamkeit sollte die Regelung außer Kraft gesetzt werden.
Effizienz von Zweckentfremdungsverboten und Auswirkungen von Ferienwohnungen auf den Wohnungsmarkt
In den meisten Städten, die von Wohnungsmangel betroffen sind, liegt der Anteil der Ferienwohnungen am Gesamtbestand bei deutlich unter 1 Prozent. Selbst in Berlin, das als Hotspot für die Konkurrenz zwischen Dauer- und Ferienwohnungen gilt, überschreitet der Anteil nicht 1 Prozent. Eine Studie des Bundeswirtschaftsministeriums zur Sharing Economy aus dem vergangenen Jahr ist ebenfalls zu der Überzeugung gekommen, dass die Nutzung von Privatwohnungen als Feriendomizil keine flächendeckenden signifikanten Auswirkungen auf den Wohnungsmarkt einer Kommune haben (Quelle: Sharing Economy im Wirtschaftraum Deutschland, Sept. 2018)
In Tourismusorten hingegen, wo der Anteil an Ferienwohnungen höher liegt, machen diese Feriendomizile einen wichtigen Wirtschaftsfaktor aus, sichern Arbeitsplätze auch im ländlichen Raum und tragen zur Attraktivität einer Destination bei. Ein Zweckentfremdungsverbot kann in solchen Kommunen dazu führen, dass über Jahrzehnte gewachsene touristische Strukturen zerstört werden – mit massiven negativen wirtschaftlichen Folgen.
Erfahrungen in Städten mit Zweckentfremdungsverboten haben bislang ergeben, dass die Zahl der rückgeführten Wohnungen vergleichsweise gering ist. Dem gegenüber steht ein hoher und kostenintensiver behördlicher Aufwand für Genehmigungsverfahren und Kontrollen.
Als ein Beispiel sei Berlin genannt. Dort wurde nach Angaben der Senatsverwaltung seit 2014 bei bislang rund 8000 Wohnungen die Zweckentfremdung untersagt. Davon war die Hälfte Ferienwohnungen. Betrachtet man die Gesamtzahl an Wohnungen in Berlin, die bei 1,9 Millionen liegt, kommt man auf einen Anteil von 0,4 Prozent an zweckentfremdeten Wohnungen gesamt und auf 0,2 Prozent für Ferienwohnungen. Es ist offenkundig, dass eine so geringe Zahl von Wohnungen nicht für eine spürbare Entspannung auf dem Mietmarkt sorgen kann. Für Kontrolle, Prüfung und Genehmigung entstehen in Berlin Kosten in Höhe von 3 Millionen Euro jährlich. 2017 wurden Ordnungsgelder in Höhe von 2,6 Millionen Euro erhoben. Auch in anderen Kommunen wirken Zweckentfremdungsverbote nur begrenzt: In Konstanz konnten von 2015 bis Ende 2018 gerade einmal 82 zweckentfremdete Wohnungen dem Wohnungsmarkt wieder zugeführt bzw. zur Rückführung angewiesen werden. Dem Gegenüber stehen 1000 Anzeigen durch Bürgerinnen und Bürger sowie 300 Ermittlungen auf Veranlassung der Behörden.
Das Genehmigungsverfahren muss einfach, schnell und bürgerfreundlich sein
Im Gesetzentwurf wird in der Abschätzung der finanziellen Folgen genannt, dass Kommunen die entstehenden Mehrkosten für die Feststellung eines eventuellen Wohnraummangels und den Vollzug des Zweckentfremdungsrechts aus dem Gebührenaufkommen für Zweckentfremdungsgenehmigungen (und -ablehnungen) decken können. Nach den bisherigen Erfahrungen in Städten mit Zweckentfremdungssatzung oder -gesetzen ist dies fraglich und sollte nochmal einer genauen Bewertung unterzogen werden.
Ein Antrag auf Zweckentfremdung sollte einfach und bevorzugt online zu stellen sein, die Kosten sollten verhältnismäßig sein und nicht abschreckend wirken. Wir verweisen hierzu zum einen auf das Land Berlin, wo der Antrag auf Zweckentfremdung nicht online erfolgen kann, häufig mehrere Behördenkontakte verlangt, weil umfangreiche Unterlagen (nach-)gefordert werden, und eine Gebühr von 225 € erhoben wird. Das wirkt auf Gastgeber abschreckend und hindert diese daran, ihren Wohnraum wie gewünscht zu nutzen.
Der Gesetzentwurf benennt in § 3 Absatz 2 die persönlichen Angaben, über die Auskunft verlangt werden kann. Wir begrüßen, dass der Umfang der Auskunftspflicht klar benannt ist. Im Interesse einer bürgerfreundlichen Regelung sollte das Verfahren für eine Erlaubnis auf Zweckentfremdung allerdings so einfach und unbürokratisch wie möglich erfolgen. Dokumente wie z.B. Mietverträge oder Mietzahlungsbelege sollten nur im Bedarfsfall und nicht regelmäßig verlangt werden.
Umfassender Bestandschutz ist ein positives Signal
Wir begrüßen es ausdrücklich, dass der Gesetzentwurf in §1 Absatz 2 einen umfassenden Bestandschutz für alle Wohnungen vorsieht, die vor Inkrafttreten einer Satzung bereits zu anderen Zwecken als zum Dauerwohnen genutzt wurden. Für viele Anbieter stellt die Vermietung an Feriengäste eine wichtige Nebeneinkunft oder einen Beitrag zur Altersvorsorge dar. Andere finanzieren ihr Eigenheim mit einer Ferienwohnung. In der Vergangenheit wurde die Umwandlung von Wohnraum in gewerblich genutzten Raum seitens der Kommunen häufig begrüßt und unterstützt, um Leerstand zu vermeiden und ein Quartier wirtschaftlich zu beleben. Die Betroffenen brauchen Rechtsicherheit. Angesichts der im Vergleich zum Gesamtbestand geringen Anzahl von Ferienwohnungen in Städten halten wir es auch für verhältnismäßig, bestehenden zweckentfremdeten Wohnungen einen umfassenden Bestandschutz zu gewähren und sich bei angespanntem Wohnungsmarkt darauf zu beschränken neue Zweckentfremdungen zu regulieren.
Wichtig ist aus unserer Sicht, dass der Nachweis über die bisherige Nutzung einfach und unbürokratisch erfolgen kann, um langwierige Verfahren und Ungewissheiten zu vermeiden. Das gilt insbesondere, da das Gesetz fordert, dass die anderweitige Nutzung „ohne Unterbrechung überwiegend anderen als Wohnzwecken“ erfolgt sein muss, um in Genuss des Bestandschutzes zu kommen. Es stellt sich die Frage, wie weit zurück eine solche anderweitige Nutzung belegt werden muss und wie dies geschehen soll. Hier wäre eine Befristung der nachweispflichtigen Zeit, beispielsweise auf zwei Jahre, aus unserer Sicht sinnvoll. In der Begründung wird aufgeführt, dass „Die Anwendung des Zweckentfremdungsverbots von den Gemeinden im Rahmen ihres eigenverantwortlich auszuübenden normativen Ermessens durch Bestimmung in der Satzung auf einzelne typisierte Anwendungsfälle beschränkt werden kann“. Im Folgenden wird explizit die „internetgestützte, kurzzeitige Vermietung von Privatunterkünften an Touristinnen und Touristen“ als Beispiel genannt. Sonderregelungen, die nur die Vermietung an Feriengäste betreffen, gibt es bereits in anderen Zweckentfremdungs- und Wohnraumschutzgesetzen. Wir halten eine solche Ungleichbehandlung einer Branche für ungerecht und sehen darin nicht nur einen unverhältnismäßigen Eingriff in das in Art. 14 GG garantierte Eigentumsrecht, sondern auch in das in Art 12 GG verfasste Recht auf freie Berufswahl.
Zweitwohnungen sollten ganz von einem Zweckentfremdungsverbot ausgenommen werden.
Das vorliegende Gesetz spricht nur von Wohnraum allgemein und unterscheidet nicht zwischen Haupt- und Nebenwohnungen. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine Zweitwohnung nur vorübergehend von ihrem Besitzer genutzt wird. Eine Vermietung an Feriengäste während der restlichen Zeit sollte keinen Restriktionen unterworfen sein, weil diese Wohnung nicht dem Wohnungsmarkt entzogen wird.
Begrenzung der genehmigungsfreien Vermietung an Feriengäste auf zwölf Wochen entspricht nicht der Lebensrealität vieler Menschen
Die wachsende Flexibilität in Gesellschaft und Arbeitswelt fordert zunehmend eine räumliche Mobilität – auch über eine Dauer von zwölf Wochen im Jahr hinaus. Häufigere und längere arbeits- oder studienbedingte Abwesenheiten vom Wohnort werden immer mehr zur Regel. Nicht immer findet sich ein geeigneter langfristiger Zwischenmieter. Wird die genehmigungsfreie Vermietung an Feriengäste auf zwölf Wochen beschränkt, hat dies zufolge, dass der Betroffene einen erheblichen wirtschaftlichen Nachteil hinnehmen muss, obwohl seine Wohnung nicht dem Mietmarkt entzogen und demzufolge auch nicht zweckentfremdet wird.
Maßgeblich für eine Tagesobergrenze sollte sein, dass der Charakter einer Hauptwohnung erhalten bleibt. Das ist dann der Fall, wenn entweder weniger als 50 Prozent der Wohnfläche an Kurzzeitgäste vermietet wird oder die Vermietung sich auf einen Zeitraum von höchstens 182 Tagen im Jahr beschränkt. Der Gesetzentwurf sieht in §1 Absatz 1 bereits vor, die Vermietung von weniger als 50 Prozent der Wohnfläche von einem Zweckentfremdungsverbot auszunehmen. Folgerichtig sollte auch die Tagesobergrenze analog erhöht werden.
Unverletzlichkeit der Wohnung darf nicht angetastet werden
Die in § 3 Absatz 1 verfügte Bestimmung, dass einer von der Gemeinde beauftragten Person Zutritt zur Wohnung zu gewähren ist, stellt aus unserer Sicht einen unverhältnismäßigen Eingriff in die in Art. 13 GG garantierte Unverletzlichkeit der Wohnung dar. Selbst beim Verdacht auf schwere Straftaten geht die Unverletzlichkeit der Wohnung so weit, dass ein richterlicher Beschluss vorliegen muss, sofern nicht Gefahr im Verzug ist. Ein solch weitreichender Eingriff in die Grundrechte ist aus unserer Sicht bei einer Ordnungswidrigkeit wie einer Zweckentfremdung nicht zu rechtfertigen.
Auskunftspflicht von Diensteanbietern
Laut §3 Absatz 1 des vorliegenden Gesetzentwurfs sind Diensteanbieter im Sinne des Telemediengesetzes zur Auskunft verpflichtet. Diese sollen in gleichem Maße auskunftspflichtig sein wie dinglich Verfügungsberechtigte und Besitzer. Wir halten diese Ausweitung der Auskunftspflicht für zu weitgehend.
Außerdem wird in der Begründung zu §3 Absatz 1 genannt, dass „Mitwirkungshandlungen von Verwalterinnen oder Verwaltern sowie von Vermittlerinnen oder Vermittlern nur eingefordert werden sollen, wenn die Maßnahmen bei den dinglich Verfügungsberechtigten bzw. den Besitzerinnen oder Besitzern einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würden oder keinen Erfolg versprechen und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen dieser beeinträchtigt werden“. Von dieser Auskunftspflicht sind auch Diensteanbieter im Sinne des Telemediengesetzes betroffen. Wir begrüßen diese Einschränkung, würden uns aber wünschen, die oben zitierte Einschränkung in §3 Absatz 1 aufzunehmen, um Rechtsunklarheiten zu vermeiden.
Wir begrüßen es weiter, dass in §3 Absatz 2 aufgeführt wird, welche persönlichen Daten von den zuständigen Behörden eingeholt und gespeichert werden dürfen. In datenschutzrechtlicher Sicht ist darauf zu achten, dass so wenig personenbezogene Daten wie möglich erhoben werden. Es bleibt allerdings offen, ob diese Daten nur im konkreten Verdachtsfall eingeholt werden sollen oder ob diese Verpflichtung auch ein generelles, verdachtsunabhängiges Auskunftsersuchen umfasst. Letzteres stünde aus unserer Sicht im Konflikt zu datenschutzrechtlichen Bestimmungen. Dazu möchten wir auf die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichthofs vom 20. August 2019 hinweisen (AZ 12 ZB 19.333), der Auskunftsersuchen nur im konkreten Verdachtsfall für zulässig erachtet hat.
Der Gesetzentwurf nennt als eine zu erteilende Auskunft „Nutzungsart und Nutzungsdauer des betroffenen Wohnraums“. In der Begründung werden wird detaillierter erläutert, dass über „Anzahl der Buchungen und Anzahl der jeweils gebuchten Tage“ Auskunft zu geben ist. Hierzu seien „die Internetportale, die Entgelte für die einzelnen Buchungen erhalten, auskunftsfähig und auch auskunftspflichtig“.
Wir geben dabei zu bedenken, dass nicht alle Internetportale für Ferienwohnungen über diese Informationen verfügen. Portale, die lediglich als Vermittler zwischen Anbieter und Feriengast fungieren, haben keine Kenntnis, ob und wie lang eine Wohnung Feriengäste vermietet worden ist. Zwar gibt es in der Regel einen vom Besitzer der Wohnung gepflegten Belegungskalender. Das Vermittlungsportal kann aber nicht wissen, ob eine Wohnung, die im Kalender als belegt geführt wird in dieser Zeit an zahlende Gäste vermietet wurde oder der Besitzer oder seine Familie sie selbst genutzt haben. Ebenso könnte in diesem Zeitraum eine Renovierung oder ein Umbau stattgefunden haben.
Zu § 4 (Ordnungswidrigkeiten)
In der Begründung heißt es: „In § 4 Satz 2 wird die Verletzung von Mitwirkungspflichten mit einem Bußgeld von bis zu fünftausend Euro sanktioniert. Damit soll erreicht werden, dass die Ermittlungstätigkeit der Gemeinde nicht durch Verzögerungen bei der Auskunftserteilung und bei der Vorlage von Unterlagen behindert und die Beendigung einer illegalen Zweckentfremdung hinausgezögert wird.“
Wir geben zu bedenken, dass ein Auskunftsersuchen beispielsweise in Konflikt zu geltendem Datenschutzrec ht stehen kann und dies gegebenenfalls erst überprüft werden muss, bevor personenbezogenen Daten weitergegeben werden. Eine solche Prüfung darf nicht dazu führen, dass diese als Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht und damit als bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit gewertet wird. Vielmehr muss eine angemessene Frist zur Prüfung eingeräumt werden.
Bedeutung des Ferienhausmarkts in Rheinland-Pfalz
Das Land Rheinland-Pfalz ist ein Urlaubsland; der Tourismus ist von hoher wirtschaftlicher Bedeutung für Land und Kommunen. Ferienwohnungen sind ein wichtiger Baustein, der zum Erfolg eines Tourismusstandorts beiträgt. Das gilt sowohl für den ländlichen Raum als auch in den Städten. Dabei nehmen private Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern einen besonderen Stellenwert ein: Ein Großteil der Angebote auf dem Ferienhausmarkt werden durch Privatvermieter erbracht.
Acht Milliarden Euro Umsatz werden auf dem gesamten deutschen Ferienhausmarkt pro Jahr erwirtschaftet. Auf dem touristischen Gesamtmarkt nehmen private und gewerbliche Ferienwohnungen und -häuser mit rund 100 Millionen Übernachtungen jährlich – davon mehr als 70 Millionen im nicht-gewerblichen Sektor – eine wichtige Rolle ein. Deutschlandweit werden 5,6 Milliarden Euro Bruttoumsatz im privaten und 2,4 Milliarden Euro im gewerblichen Ferienhausmarkt erzielt. (Quelle: Der Ferienhausmarkt in Deutschland – Volumen und ökonomische Bedeutung, Studie von FeWo-Direkt und dem Deutschen Ferienhausverband e. V.)
In Rheinland-Pfalz finden rund 19 Prozent aller Übernachtungen von Feriengästen in einem Ferienhaus oder einer Ferienwohnung statt. Private Ferienwohnungsanbieter in Rheinland-Pfalz haben einen Anteil von 16 Prozent an allen touristischen Übernachtungen. Jedes sechste Bett steht somit in einem privaten Urlaubsquartier. Diese werden bislang von den amtlichen Statistiken nicht erfasst, die nur Quartiere über zehn Betten registrieren. Der private Ferienhausmarkt in Rheinland-Pfalz umfasst insgesamt 41.300 Betten mit rund 4 Millionen Übernachtungen jährlich. Hinzu kommen rund 700.000 Übernachtungen in gewerblichen Ferienwohnungen. Die Urlaubsgäste geben durchschnittlich 65,40 Euro pro Tag am Urlaubsort für Unterkunft, Verpflegung, Einkäufe und Dienstleistungen im Bereich Freizeit, Kultur und Mobilität aus. In der Summe generiert allein der private Ferienhausmarkt in Rheinland-Pfalz rund 263,1 Mio. Euro Bruttoumsatz.
Die ökonomischen Abstrahleffekte des privaten Ferienwohnungsmarkts auf angrenzende Wirtschaftszweige wie Gastronomie und Einzelhandel, aber auch Dienstleistungen, auf Mobilität sowie kulturelle und Freizeitangebote sind dabei nicht zu unterschätzen. Sie schaffen und erhalten Arbeitsplätze in der Region und beleben insbesondere strukturschwache Regionen.
Ferienwohnungen tragen zur Attraktivität von Tourismusorten bei und schaffen Wohlstand
Eine Stärke des Deutschlandtourismus liegt in seiner Vielfalt. Ein individuell gestalteter Urlaub erfreut sich wachsender Beliebtheit bei Gästen aller Altersgruppen. Hier kann Deutschland mit seinem vielfältigen und attraktiven Angebot punkten. Ferienwohnungen und -häuser sind dabei ein wichtiger Baustein, diese Wünsche zu erfüllen. Urlaub in der Ferienwohnung ist insbesondere für Familien attraktiv, die dort wie nirgendwo Bedingungen vorfinden, um ihren Familienurlaub mit Kindern optimal zu gestalten. Hotels können das oft nicht oder nur zu einem erheblich höheren Preis bieten. Für Familien bieten Ferienwohnungen und -häuser außerdem eine kostengünstige Option, komfortabel Urlaub zu machen. Auch für die Gastgeber hat die Vermietung einer Ferienwohnung viele Vorteile: Da ist der soziale Aspekt zu nennen, fremde Menschen kennenzulernen. Da ist aber auch die Möglichkeit zu nennen, unternehmerisch tätig zu sein und durch die zusätzlichen Einnahmen einen Beitrag zum Haushaltseinkommen zu leisten.
Für die Kommunen ist ein attraktives Angebot an Ferienwohnungen von Vorteil
Ferienwohnungsgäste generieren für Bund, Länder und nicht zuletzt die Kommunen erhebliche Steuereinnahmen aus Einkommens- und Umsatzsteuer, sowie Gewerbesteuer, Tourismusabgaben und Kurtaxen. Diese Abgaben leisten einen wichtigen Beitrag zum Instandhalten und Ausbau der Infrastruktur insbesondere im ländlichen Raum. Bundesweit geriert der private Ferienhausmarkt allein aus Einkommens- und Umsatzsteuer 732 Millionen Euro. Gäste tragen dazu bei, vor Ort ein abwechslungsreiches Angebot an kulturellen und Freizeitaktivitäten wie Museen, Kinos, Freizeitparks, Theater, Zoos oder Schwimmbäder, Sport und Wellnessangebote aufrechtzuerhalten. Auch der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur und des öffentlichen Nahverkehrs kann von den Gästen profitieren. Dies kommt auch Einheimischen zugute.
Investitionen in Ferienwohnungen und -häuser durch lokale und externe Eigentümer sorgen für Aufträge für lokale Unternehmen, beispielsweise bei Bau oder Renovierung, und tragen mit einem reizvollen Angebot zur Attraktivität eines Tourismusortes bei. Insbesondere in strukturschwachen Regionen kann der Ferienwohnungstourismus ein Baustein für wirtschaftlichen Aufschwung sein.
> Stellungnahme zum Landesgesetz über den Schutz von Wohnraum in Rheinland-Pfalz
> Landesgesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG)
Kontakt:
Deutscher Ferienhausverband e.V.
Michelle Schwefel, Leiterin der Geschäftsstelle
Tel: 01 51 – 68 13 90 93
E-Mail: m.schwefel@deutscher-ferienhausverband.de
