Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Zweckentfremdungsrechts

Mecklenburg-Vorpommern ist ein ausgeprägtes Tourismusland. Die Tourismuswirtschaft fungiert als wesentlicher Wirtschaftsmotor, stärkt die lokale Gastronomie und den Einzelhandel und entfaltet ökonomische Impulse weit über die unmittelbar touristischen Betriebe hinaus.  Touristisch genutzte Infrastruktur sowie durch den Tourismus gestützte lokale Angebote tragen zudem maßgeblich zur Lebensqualität vor Ort bei. Gerade in strukturschwachen Regionen schafft insbesondere der naturnahe Tourismus Arbeitsplätze und trägt spürbar zur regionalen Wertschöpfung bei.

Die Kurzzeitvermietung leistet hierbei einen bedeutenden Beitrag. Mecklenburg-Vorpommern zählt zu den beliebtesten deutschen  Reisezielen für Urlaub in Ferienwohnung oder Ferien haus. Besonders Familien, Urlauberinnen und Urlauber mit Hund, Kleingruppen sowie Gäste, die Urlaub und Arbeit miteinander verbinden, profitieren von einem vielfältigen, bedarfsgerechten und häufig kostengünstigen Angebot.

Wir verstehen die Kurzzeitvermietung als sinnvolle Ergänzung zu klassischen Beherbergungsbetrieben. Sie bedient andere Zielgruppen und Bedürfnisse und erhöht damit die Vielfalt und Attraktivität des touristischen Gesamtangebots im Land. Der Deutsche Ferienhausverband hat 2024 eine Studie veröffentlicht, um den Markt (privat und gewerblich) zu untersuchen und dabei auch den Kurzzeitvermietungsmarkt in Mecklenburg-Vorpommern evaluiert.

Der Kurzzeitvermietungsmarkt in Mecklenburg-Vorpommern in Zahlen

• Rund 99.000 Ferienhäuser und -wohnungen mit insgesamt rund 466.000 Betten
• Davon allein 87.000 an der Küste Mecklenburg-Vorpommerns.
• Rund 90.000 Ferienunterkünfte mit 397.000 Betten werden von private Gastgebern angeboten.
• Das entspricht einem Anteil von 90 %.
• Jährlich 52 Millionen Übernachtungen, Anteil am Gesamtmarkt 69%, 43,3 Millionen bei privaten Gastgebern. Diese werden in amtlichen Statistiken nicht erfasst.
• Bruttoumsatz: 4,8 Milliarden Euro pro Jahr, davon 7,3 Milliarden Euro direkt für Beherbergung; die restlichen 75 % fließen in die lokale Wirtschaft: Gastronomie (21%), Einzelhandel (22%), Dienstleistungen, Transport, Freizeitwirtschaft, Kultur und Gesundheit profitieren von den Ferienwohnungsgästen.
• Die Urlaubsgäste geben durchschnittlich 92,51 Euro pro Kopf/Tag aus. Rund 30% entfallen auf die Beherbergung, der Rest fließt in die lokale Wirtschaft wie Gastronomie, Einzelhandel und Freizeitaktivitäten.
• Der Ferienhausmarkt schafft das Äquivalent von rund 49.000 Vollzeitstellen in Mecklenburg-Vorpommern.
• Der Fiskus profitiert durch 848 Millionen Euro Steuereinnahmen allein aus Umsatzsteuer, Lohn- und Einkommenssteuer in MV. Hinzu kommen Gewerbesteuern, Tourismusabgaben, Kurtaxen und Bettensteuern.
• Der weit überwiegende Anteil Ferienwohnungen befindet sich nicht in Städten, sondern im ländlichen Raum. Sie schaffen und erhalten dort Arbeitsplätze und Infrastruktur

(Quelle: Der Ferienhausmarkt in Deutschland – Volumen und wirtschaftliche Bedeutung, 2024, DFV und Statista Q, https://www.deutscher-ferienhausverband.de/marktstudie-2024/)

Folgen fehlender Transparenz auf dem Kurzzeitvermietungsmarkt
In Deutschland fehlt eine vollständige, regelmäßige Erhebung über Umfang und wirtschaftliche Bedeutung der Kurzzeitvermietung, da die Privatvermietung statistisch nicht erfasst wird.

• Wirtschaftliche Effekte und damit die Bedeutung des Sektors werden unterschätzt, gesellschaftliche Auswirkungen nicht klar erfasst.
• Infrastrukturbedarfe (Ladepunkte, ÖPNV, Müll, Gesundheit) lassen sich schwer planen.
• Auswirkungen auf den Dauerwohnungsmarkt werden nicht empirisch erfasst und oft überschätzt.
• Notwendigkeit und Effizienz von Regulierung können nicht belastbar beurteilt werden.
• Fehlende Daten erhöhen das Risiko unverhältnismäßiger Regulierung.
• Potenziale für Tourismusverträglichkeit und Besuchermanagement werden nicht voll ausgeschöpft.

Herausforderung Markttransparenz und Datenverlässlichkeit:

Die EU-Kurzzeitvermietungsverordnung
Die EU-Kurzzeitvermietungsverordnung (EU) 2024/1028 soll diese Datenlücken schließen und für mehr Transparenz auf dem Markt sorgen. Sie schafft die Grundlage für digitale Registrierungsverfahren und verpflichtet Plattformen zur Übermittlung von Buchungsdaten an eine zentrale Stelle. Über die Registrierungsnummer können Gastgeber- und Buchungsdaten verknüpft werden. Dies ermöglicht zukünftig eine präzise Übersicht, wo, wer, wie häufig, wie lang und zu welchem Preis eine Ferienwohnung an Gäste vermietet. Damit werden Transparenz, Datenqualität und ein verbindlicher Rechtsrahmen gewährleistet. Die Umsetzung in den Mitgliedsstaaten soll bis Mai 2026 erfolgen.

• Verlässliche, umfassende Daten zu Bestand, Nutzung und Einnahmen und damit Transparenz auf dem Kurzzeitvermietungsmarkt.
• Rechtssicherer Zugriff auf Daten für Kommunen und Statistikämter.
• Entlastung für Unternehmen: einheitlicher Datenübergabepunkt, Übersicht über Kommunen mit Registrierungspflicht, klarer Rechtsrahmen.
• Grundlage für faire, verhältnismäßige Regulierung. Unverhältnismäßige Regulierungen kommen auf den Prüfstand.

Die EU-Verordnung zur Kurzzeitvermietung zielt indes nicht nur auf mehr Transparenz, sondern auch auf die Verhinderung unverhältnismäßiger Regulierungen der Kurzzeitvermietung, die Marktteilnehmer benachteiligen oder den Wettbewerb verzerren könnten.

Nach Art. 6 Abs. 2 der EU STR-VO müssen nationale, regionale und lokale Vorschriften nicht diskriminierend, verhältnismäßig und mit dem Unionsrecht vereinbar sein. Zudem bestimmt Art. 12 Abs. 2 der EU STR-VO, dass Plattformdaten nur übermittelt werden dürfen, wenn die zugrunde liegenden Regelungen dem Unionsrecht entsprechen.

Der vorliegende Gesetzentwurf soll das Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwG M-V) an die EU-Kurzzeitvermietungsverordnung anpassen.

Zu folgenden Passagen des Entwurfs möchten wir gerne Stellung nehmen:

Abschnitt A „Problem und Ziel“ und Begründung A
Der Mangel an bezahlbarem Wohnraum ist eine ernsthafte gesellschaftliche Herausforderung, die gegebenenfalls auch regulatorische Maßnahmen erforderlich macht. Solche Maßnahmen sollten jedoch stets evidenzbasiert sein und sämtliche relevante Faktoren angemessen berücksichtigen, um eine faire, verhältnismäßige und wirksame Regulierung sicherzustellen. Die Effekte sollten zudem regelmäßig evaluiert werden. Eine solche Erhebung und Evaluierung, die fundierte Schlüsse auf den Einfluss der Kurzzeitvermietung auf den Dauerwohnmarkt erlaubt, findet aber derzeit noch nicht statt.

Vor diesem Hintergrund schätzen wir die in Einleitung und Begründung des Gesetzentwurfs erkennbare Tendenz, die Kurzzeitvermietung einseitig für Fehlentwicklungen auf dem Wohnungsmarkt verantwortlich zu machen, als sehr kritisch ein. Der Gesetzentwurf benennt die Kurzzeitvermietung als wesentlichen Treiber des Wohnraummangels. Angesichts der Tatsache, dass der weit überwiegende Teil der Ferienwohnungen von privaten Vermietern angeboten wird, die statistisch bislang nicht erfasst werden und weder Verteilung noch die Nutzungshäufigkeit systematisch ausgewertet werden können, lassen sich entsprechende Ursachenbehauptungen empirisch nicht belegen. Genau aus diesem Grund soll die EU-Kurzzeitvermietungsverordnung mehr Transparenz schaffen.

Eine aktuelle Studie des Fraunhofer IAO im Auftrag von Airbnb 2023 (Quelle: Airbnb-Vermietungen haben keinen signifikanten Einfluss auf den deutschen Wohnungsmarkt – Fraunhofer IAO) bestätigt zudem, dass die Kurzzeitvermietung keinen signifikanten Einfluss auf die Verfügbarkeit bezahlbaren Wohnraums hat. Laut Studie machten sämtliche Airbnb-Unterkünfte lediglich 0,3 % des gesamten Wohnungsbestands in Deutschland aus; Unterkünfte, die mehr als 90 Tage pro Jahr vermietet wurden, sogar nur 0,07 %.

In Tourismuskommunen fällt der Anteil an Ferienwohnungen höher aus; zugleich hat die Vermietung dort eine relevante wirtschaftliche Bedeutung. Die möglichen Folgen regulativer Eingriffe müssen daher sorgfältig gegeneinander abgewogen werden. Wenn dem Verlust von Wohnraum durch Zweckentfremdung wirksam begegnet werden soll, müssen alle Formen der Zweckentfremdung gleichermaßen betrachtet werden.

In vielen Städten ist der durch andere Gewerbe zweckentfremdete Wohnraum quantitativ deutlich bedeutsamer als jener, der durch Ferienwohnungen gebunden wird. Dennoch legen die Formulierungen des Gesetzentwurfs nahe, dass die Kurzzeitvermietung als  Hauptursache für Zweckentfremdung und Wohnungsnot angesehen wird – ohne dass hierfür belastbare Nachweise vorliegen. Zwar bezieht der Entwurf auch Leerstand, Abriss und andere Formen  der Zweckentfremdung ein, die Schwerpunktsetzung bleibt jedoch einseitig.

Vorwurf der Verweigerung der Kooperation
In Abschnitt A Problem und Ziel und der zugehörigen Begründung wird ausgeführt, dass Regulierungen der Zweckentfremdung häufig „am Widerstand der Plattformbetreiber wie Airbnb“ gescheitert seien. Wir weisen diese Aussage zurück, da Plattformbetreiber seit Jahren eine konstruktive Zusammenarbeit mit vielen Bundesländern, u. a. Hamburg und Nordrhein-Westfalen, pflegen und Regulierungen zur  Zweckentfremdung und Wohnraumschutz – etwa durch die Umsetzung der Registrierungspflichten – unterstützen. Auch teilen Online-Plattformen in Deutschland bereits seit 2021 umfangreiche Steuerdaten mit den Behörden im Rahmen des Plattform-Steuertransparenz-Gesetzes.

Des Weiteren verweisen wir auf die Entscheidung des VGH München in Bezug auf allgemeine Auskunftsersuchen (Beschluss v. 21.08.2023 – 12 BV 23.725), die die rechtlichen Grenzen aufzeigt. Die Unternehmen befinden sich in einem Spannungsfeld konkurrierender und teils widersprüchlicher Gesetzgebung. Die im Gesetzentwurf angedeutete fehlende Kooperationsbereitschaft der Plattformen wird unter anderem herangezogen, um zu erklären, weshalb bislang keine Gemeinde in Mecklenburg-Vorpommern eine Zweckentfremdungssatzung erlassen habe. Diese Schlussfolgerung erscheint jedoch spekulativ. Es gibt eine Vielzahl möglicher Gründe, warum eine Gemeinde von einem Erlass absieht – etwa weil die gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorliegen, kein unmittelbarer Handlungsdruck gesehen wird oder der administrative und personelle Aufwand als unverhältnismäßig eingeschätzt wird.

Vor diesem Hintergrund regen wir an, die entsprechenden Passagen im Sinne von Sachlichkeit und Neutralität anzupassen und auf die namentliche Nennung einzelner Unternehmen zu verzichten.

§4 Auskunftspflicht, Datenerhebung
Klarstellung, dass Online-Plattformen von Auskunftsregelungen aufgrund der neuen Datenübermittlung im Rahmen der EU-Vorgaben ausgenommen sind

§ 4 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ZwG M-V (alte Fassung) (Auskunftsregelung) sind im vorliegenden Entwurf gestrichen. Damit sind „Dienstanbieter im Sinne des Telemediengesetzes“ vom Anwendungsbereich dieser Norm ausgenommen. Online Plattformen für die kurzfristige Vermietung von Unterkünften sind demnach nicht mehr von § 4 ZwG M-V ÄndG erfasst. Sie sind insbesondere keine „Vermittler“ nach dieser Vorschrift. Die Gesetzesbegründung sollte diesen Punkt ausdrücklich klarstellen, damit keine Missverständnisse entstehen.
§ 8 Datenübermittlungspflicht

Klarstellung der alleinig befugten Behörde für Datenanfragen und -teilen in Deutschland (Bundesnetzagentur)
§ 8 Abs. 1 ZwG M-V-ÄndG sollte ersatzlos gestrichen werden, da er inhaltlich nicht konform mit der EU STR-VO ist.

1.  § 8 Abs. 1 ZwG M-V-ÄndG orientiert sich an Art. 4 Abs. 2 EU STR-VO und sieht vor, dass Online-Plattformen die Daten von Einheiten, die sich in Gebieten mit einer Zweckentfremdungssatzung befinden, an die „zuständigen Behörden nach Art. 3 Nr. 11 EU STR-VO“ übermitteln müssen. Damit sind wohl Behörden gemeint, die für die Registrierungsverfahren zuständig sind, also hier die Kommunalbehörden. Der Datenaustausch wird jedoch nicht unmittelbar zwischen den Kommunalbehörden und den Online-Plattformen, sondern über die Bundesnetzagentur als  einheitlicher digitaler Zugangsstelle erfolgen, vgl. § 22a Abs. 1 DDG-E und S. 13 der Begründung des KVDG sowie Art. 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 und EG 21 EU STR-VO.
2. Erwägungsgrund 4 Sätze 3 und 4 EU STR-VO verdeutlichen, dass die Mitgliedstaaten keine Rechtsvorschriften zum Zugang zu  Daten von Online Plattformen außerhalb der EU STR-VO vorsehen dürfen und dass sie Anfragen für den Datenaustausch nicht regulieren dürfen, ohne Registrierungssysteme und einheitlichen digitalen Zugangsstellen einzurichten. Vor diesem Hintergrund ist auch Art. 4 Abs. 2 der EU STR-VO zu sehen: Er regelt, dass Mitgliedstaaten ein Registrierungsverfahren vorsehen müssen, wenn sie Online-Plattformen zur Datenübermittlung an zuständige Behörden verpflichten.
3.  § 8 Abs. 1 ZwG M-V ÄndG ist zur Wahrung dieses Regelungszwecks nicht erforderlich, da § 9 Abs. 1 ZwG M-V ÄndG bereits regelt, dass eine Gemeinde ein Registrierungsverfahren einrichten muss, wenn sie eine Zweckentfremdungssatzung erlässt. Zusätzlich sollte in der Gesetzesbegründung klargestellt werden, dass der Datenaustausch über die einheitliche digitale Zugangsstelle erfolgt.

§ 9 Registrierungsverfahren
Einheitliches digitales Registrierungsverfahren

Der Gesetzentwurf benennt zu Recht als zentrale Herausforderung, dass die Gemeinden jeweils eigene digitale Registrierungsverfahren einrichten müssen. Er verweist dabei ausdrücklich auf den personellen und finanziellen Aufwand und knüpft die Hoffnung daran, dass sich die Gemeinden auf eine gemeinsame Plattform verständigen. Vor diesem Hintergrund stellt sich jedoch die Frage, warum das Land den Gemeinden nicht gleich selbst eine einheitliche Lösung zur Verfügung stellt. Die vorgesehene Vorgehensweise birgt das Risiko einer erheblichen Fragmentierung, die zusätzlichen Verwaltungsaufwand erzeugen und den Datenaustausch unnötig erschweren würde.

Die Länder und Gemeinden in Deutschland sollten hinsichtlich der Registrierungsverfahren für die Kurzzeitvermietung von Wohnraum einen gemeinsamen Ansatz entwickeln, damit diese Verfahren möglichst schnell und einheitlich durchgeführt werden können (vgl. EG 10 Satz 1 EU STR-VO). In der EU-Verordnung heißt es, “Damit die zuständigen Behörden die benötigten Informationen und Daten erhalten, ohne die Online-Plattformen für die kurzfristige Vermietung von Unterkünften und Gastgeberinnen und Gastgebern unverhältnismäßig zu belasten, muss ein gemeinsamer Ansatz für Registrierungsverfahren in den Mitgliedstaaten festgelegt werden, der auf Basisinformationen beschränkt ist, die die genaue Identifizierung der Einheit und des Gastgebers ermöglichen.”

Nordrhein-Westfalen sieht seit 2022 ein zentrales Online-Registrierungsverfahren vor. Das Land stellt den Kommunen die dafür notwendige technische Lösung bereit und arbeitet derzeit daran, das System an die EU-Verordnung anzupassen. Die Vorteile eines solchen Ansatzes liegen auf der Hand:

• ein landesweit einheitliches Verfahren mit konsistenter Systematik bei Registrierungsnummern,
• gewährleistete Datenkompatibilität,
• eine deutliche Erleichterung für Gemeinden bei Einführung und Betrieb des
  Registrierungsverfahrens,
• spürbar geringerer personeller und finanzieller Aufwand dank einer harmonisierten
  Lösung

Transparenz erfordert breite Teilnahme

Umfassende Transparenz lässt sich nur erzielen, wenn möglichst viele Gemeinden – insbesondere Tourismuskommunen – ein Registrierungsverfahren einführen. Deshalb sollten die Hürden so niedrig wie möglich gehalten werden. Eigenentwickelte Systeme führen dagegen zu höheren Kosten, größerem administrativem Aufwand und eingeschränkter Datenkompatibilität. Zudem steigt für Unternehmen der Aufwand bei der technischen Umsetzung der Registrierungsfelder, bei stichprobenartigen Datenprüfungen sowie bei der Information der Gastgeberinnen und Gastgeber. Eine Standardisierung würde diese Hemmnisse deutlich reduzieren und die Bereitschaft der Gemeinden zur Implementierung erhöhen.

Der Gesetzentwurf für Mecklenburg-Vorpommern sollte daher harmonisierte Vorgaben für Registrierungssysteme vorsehen – mindestens innerhalb des Landes. Darüber hinaus möchten wir das Land ausdrücklich ermutigen, dem Beispiel Nordrhein-Westfalens zu folgen und selbst eine landesweite Lösung bereitzustellen. Noch zielführender wäre es, auf ein bundesweit einheitliches Verfahren der Länder hinzuwirken.

Bundesweit einheitliches Registrierungsverfahren
Der Deutsche Ferienhausverband setzt sich für ein bundesweit harmonisiertes Registrierungsverfahren mit einem einheitlichen Standard für Registrierungsnummern ein Warum ein bundesweit einheitliches Registrierungsverfahren?

• Vermeidet 16 unterschiedliche Systeme und Formate von Registrierungsnummern.
• Spart Zeit, Kosten und Ressourcen bei Unternehmen und Verwaltungen
• Geringere Bürokratie und einfachere Kontrolle fehlerhafter Daten
• Datenkompatibilität
• Höhere Akzeptanz Registrierungsverfahren auch ohne Zweckentfremdungssatzung ermöglichen

Eine Zweckentfremdungssatzung kann nur in Gebieten erlassen werden, „in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist“. Diese Einschränkung steht allerdings dem Ziel der EU-Verordnung entgegen, ein möglichst hohes Maß an Transparenz zu gewinnen. Die EU VO eröffnet daher ausdrücklich die Möglichkeit, Registrierungsverfahren unabhängig vom Bestehen einer Zweckentfremdungssatzung einzurichten. Dies senkt die Zugangshürden für Gemeinden, erhöht die Akzeptanz und Teilnahmebereitschaft und führt insgesamt zu einer verbesserten Datenlage.

Vor diesem Hintergrund sollte der Gesetzentwurf um eine Bestimmung ergänzt werden, die Gemeinden ausdrücklich dazu befähigt, ein Registrierungsverfahren für die Kurzzeitvermietung auch ohne vorausgehenden Erlass einer Zweckentfremdungssatzung einzurichten.

Genehmigungsvorbehalt

In der Begründung zu § 9 Absatz 2 wird ausgeführt, dass der Gastgeber vor Beantragung einer Registrierungsnummer prüfen muss, ob seine Vermietung genehmigungspflichtig ist. Ist das der Fall, muss er erst eine Genehmigung einholen, bevor er sich registrieren lassen kann. Zwar sieht die EU-Verordnung vor, dass ein Gastgeber gegebenenfalls dazu verpflichtet werden kann, „anzugeben, ob die Einheit einer Genehmigungsregelung unterliegt, die den Gastgeber verpflichtet, für die kurzfristige Vermietung von Unterkünften eine Genehmigung der zuständigen Behörde einzuholen, und wenn dies der Fall ist, ob der Gastgeber eine solche Genehmigung eingeholt hat.“ Sie sieht aber nicht vor, dass die Erteilung einer solchen Genehmigung Bedingung für die Durchführung des Registrierungsverfahrens ist. Die Verordnung führt vielmehr aus, dass das Online-Registrierungsverfahren nicht an ein Genehmigungsverfahren gekoppelt sein darf. Eine solche Verpflichtung sollte deshalb gestrichen werden. Die Genehmigung kann in einem zweiten Schritt nach der Registrierung erfolgen.

§ 10 Registrierungsnummer

Der Gesetzentwurf sollte um eine Vorschrift für ein einheitliches Format der Registrierungsnummer ergänzt werden.

Weitere Ergänzungen
Überdenken unverhältnismäßiger Genehmigungsvorgaben für Homesharer

Wir begrüßen ausdrücklich, dass Homesharing im Gesetzentwurf als legitime Form der Kurzzeitvermietung anerkannt wird. Die vorgesehene Begrenzung der genehmigungsfreien Vermietung der Hauptwohnung auf lediglich acht Wochen erscheint jedoch weder sachgerecht noch verhältnismäßig. Die gelegentliche Vermietung der selbst genutzten Hauptwohnung hat nachweislich keine relevanten  Auswirkungen auf den Wohnungsmarkt; ein öffentliches Interesse, das eine derart enge Beschränkung rechtfertigen könnte, ist daher nicht erkennbar.

Zudem würde die Regelung Personen, die aus beruflichen oder privaten Gründen häufig abwesend sind, unverhältnismäßig einschränken. Nicht selten überschreitet die zulässige Abwesenheit die im Entwurf vorgesehenen acht Wochen, ohne dass dadurch der Wohnraumbestand in irgendeiner Weise beeinträchtigt würde.

Klarstellung der von der Registrierungspflicht erfassten Unterkünfte
Es ist anzunehmen, dass die Registrierungspflicht nur für Wohnraum gilt, dies sollte in dem Gesetzentwurf klargestellt werden.

Zweckgebundene Datenverarbeitung
Es fehlt eine Umsetzung von Art. 5 Abs. 5 Satz 2 EU STR-VO, wonach die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die vom Gastgebenden bereitgestellten Informationen nur für die Zwecke der Vergabe der Registernummer und der Einhaltung der geltenden mitgliedstaatlichen Vorschriften über den Zugang zu und die Erbringung von Dienstleistungen der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften verarbeitet werden dürfen.

25 11 27 Stellungnahme DFV Anhörung Zweckentfremdungsrecht MV

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